建设用地审批全周期治理的背景

2020年以来，中共中央、国务院和国家发改委颁布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、《关于授权和委托用地审批权的决定》和《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，提出“推进土地要素市场化配置”的预期，并“完善土地管理体制”，“加大新增建设用地计划指标与吸纳落户数量挂钩力度”，国务院赋予省级人民政府更大用地自主权，并试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托8个省、自治区、直辖市批准。

由此可见，建设用地审批和治理是推进土地要素市场化配置的关键环节，也是深化放管服改革的重要举措。

当前建设用地审批的四大困境

建设用地审批困难是各地普遍反映的问题，也是当前破解土地要素市场化、完善土地管理体制的关键内容。总体说来，现在建设用地审批存在四大困境：

一是审批难。新增建设用地指标、城乡建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标存在结构性矛盾，部分地方有项目没指标，项目建设亟需推动，但获取指标耗时费力，增加建设成本；部分地方有指标没项目，基础设施配套不到位、交通不便捷等导致投资少、项目少。

二是平衡难。一些重点项目、尤其是基础设施项目建设与生态保护红线和永久基本农田保护的冲突，须报国务院审批，程序复杂、耗时长，平衡发展和保护困难，各主体之间利益协调困难。

三是监管难。省级及以上政府对农用地转用和土地征收审批后的腾地、供地执行情况缺乏有效抓手，国务院和自然资源管理部门腾地、供地虽有相关要求，但因实施程序、技术抓手等，有效监管困难。

四是处置难。对发现存在违规违法用地、未按审批内容建设实施的情况，涉及原因复杂，处置困难，难以有效维护制度权威。

整体框架：新时代建设用地审批全周期治理模式

坚持问题导向和目标导向，从建设用地的审、补、征、批、拆、供等利用状态和管理内容出发，依法再造审批流程；梳理建设用地审批的重要节点、批前服务的重点内容和批后监管的关键环节，各责任主体充分发挥其自身作用，通过多规合一协同管理、用地预审与选址管理等相关机制为支撑，以建设用地审批全周期治理平台为依托，构建一个集建设用地审批全周期通治的审批流程、全周期共享的平台体系、全周期共治的协同机制于一体的全周期治理模式，为高质量发展提供要素保障、高水平治理提供制度保障、高质量生活提供技术保障，实现国土空间开发利用保护格局优化的空间治理的目标。

实施路径：“四全”治理路径

▌全过程治理：再造建设用地审批全周期流程

根据新时代特点和改革要求，遵循新《土地管理法》和国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》的规定，在现有基础上探索新的实践方式，以建设用地审批为核心，并进一步深化、落实与建设用地审批的重要节点、重点内容、关键环节，改革“批、供、用、补、查”的流程为“审、补、征、批、拆、供、用、查”等全周期流程；改革审批方式、优化批前服务、加强批后管理，形成建设用地审批的全周期流程，破除审批难、各个环节脱钩的困境。

▌全平台治理：打造建设用地审批全周期载体

以土地为核心，统筹规划、现状、审批、交易、诚信等数据信息的共享，对图、文、数、表、卷等多源数据集成，在建设用地审批全周期流程的业务流基础上，构建以平台为载体的建设用地审批全周期平台体系，信息共享和数据交换共同统筹批前服务、改革审批方式和强化综合监管环节，解决审批方式落后、监管困难的矛盾。

▌全主体治理：构建建设用地审批全周期利益共同体

以目标为导向，用生态文明理念和高质量发展要求协调国土空间规划布局、三区三线划定，在各级政府、自然资源和规划管理部门、建设单位、被征地集体和居民、相关利益主体达成空间开发利用保护和发展共识，构建以国土资源为核心、自然资源为内容、开发利用保护为实施形式的利益共同体，破除开发利用与保护难平衡、各方利益主体难协同的问题。

▌全方位治理：完善建设用地审批全周期机制

为改革提供组织保障和制度支持，各自然资源管理部门及地方政府需进一步夯实撤废批单制度（农用地转用、土地征收审批单下达满两年后无实质征地行为的审批单自动失效）、闲置土地处置、违法违规处置等制度，另一方方面，配合建设用地审批改革，建立用地预审与选址意见审批改革、多规合一协同管理、批后综合监管、净地出让管理等相关制度，为建设用地审批及其监管的改革行为确立制度权威。

展望

以建设用地审批为核心，加快信息技术应用，推动土地要素市场化流动和空间治理能力提升，为高水平治理、高质量发展、高质量生活提供土地要素保障、制度保障和技术保障，为进一步探索自然资源全要素科学配置、全域国土空间开发保护利用、全数字化政府建设奠定基础和开展了有益的尝试。